La OMC podria eliminar las retenciones

La OMC discute la eliminación de los impuestos a las exportaciones.

En la Organización Mundial del Comercio (OMC) los países desarrollados han presentado propuestas para restringir el uso de los impuestos a las exportaciones, medida que es resistida por los países subdesarrollados.

En el presente trabajo se pasa revista, en forma sucinta, a algunas de las ideas que sustentan el empleo de restricciones e impuestos a las exportaciones y también aquellas que sostienen que la prohibición de esta herramienta normativa constituiría un acierto desde la perspectiva de la eficiencia y la distribución de recursos.

Finalmente se advierte que la mera aceptación de nuevas restricciones en el uso de instrumentos normativos, en el caso los impuestos a las exportaciones, no ayuda a reducir la vulnerabilidad económica de los países en desarrollo y a integrar mejor sus economías en el sistema multilateral de comercio.

I. Introducción

No es una novedad que el gobierno impida el libre comercio imponiendo barreras a las exportaciones.

En 1275 el gobierno de Inglaterra aplicó derechos a las exportaciones de pieles y lana y en 1660 esos impuestos alcanzaron a más de 200 productos.

En los siglos XVII, XVIII y XIX, gravó con impuestos a las exportaciones de las colonias de Asia, África y América. Hasta allí el principal fin del tributo era la recaudación de ingresos.

Desde logró su independencia el gobierno de los EE.UU. tiene prohibido gravar las exportaciones pero aun en la actualidad, en muchos países en desarrollo, los impuestos a las exportaciones siguen siendo un instrumento normativo corriente.

Por lo general, los derechos de aduana se aplican no solo con fines de recaudación fiscal sino también en el contexto de políticas que apuntan a fomentar la industrialización y la diversificación, o, como en el caso de Argentina, para mantener bajo el nivel de precios de los alimentos.

El uso de impuestos y de otro tipo de restricciones a las exportaciones por el gobierno puede verse restringidos como resultado de las negociaciones sobre el acceso a los mercados de productos no agrícolas (AMNA), que se celebran en la Organización Mundial del Comercio (OMC).

La importancia que los países en desarrollo otorgan a estos instrumentos resulta cuestionada por las propuestas presentadas por los países desarrollados destinadas a restringir o prohibir su uso.

Estas iniciativas desatienden las razones que expresan los gobiernos de los países en desarrollo para justificar su uso con base principalmente en que si se adoptaran, limitarían las opciones normativas que ellos disponen para llevar a la práctica sus estrategias de desarrollo.

II. Propuestas de prohibición de las restricciones e impuestos a las exportaciones

Algunas propuestas, presentadas por separado por el Japón y por la Comunidad Europea (CE) coinciden en solicitar a los miembros de la OMC que consideren restringir o prohibir por completo el uso de las restricciones y los impuestos a las exportaciones.

Pero mientras la moción de la Comunidad Europea se centra específicamente en una reducción, restricción e incluso la prohibición del uso de los impuestos a las exportaciones, la propuesta japonesa se concentra en su mayor parte en nuevas disposiciones jurídicas destinadas a aumentar la transparencia en la aplicación de las restricciones a las exportaciones.

En opinión de la CE, los impuestos a las exportaciones transfieren, de forma artificial, las ganancias resultantes del comercio entre los miembros de la OMC a los gobiernos de los países que imponen dichos impuestos al tiempo que proporcionan una ventaja injusta a las industrias de esos mismos países.

Por último, según la CE, la mayoría de los países que implementa estas medidas han fijado niveles prohibitivos de impuestos (15% o más).

Por ello propone una eliminación total de los impuestos a las exportaciones en el transcurso de un período determinado, con la excepción de unas pocas medidas que forman parte de una lista positiva negociada y que estarían permitidas, pero con sujeción a un nivel máximo.

Como en la actualidad, los países en desarrollo gozan del derecho de aplicar impuestos a las exportaciones, esta restricción o prohibición de uso tendría que instrumentarse bajo la forma de un nuevo Acuerdo de la OMC sobre impuestos a las exportaciones, pero sería posible seguir disponiendo de las disposiciones y excepciones previstas en los artículos XII, VIII, XX y XXI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).

Considerando que los acuerdos de la OMC vigentes imponen actualmente limitaciones al uso de la mayoría de las restricciones a las exportaciones (p. ej., la prohibición general de usar restricciones cuantitativas con excepciones limitadas y la obligación de aplicar, de forma no discriminatoria, las restricciones cuantitativas), la propuesta del Japón se centra más específicamente en la forma de exigir el cumplimiento de esas disposiciones.

Por lo tanto, tiene por objeto presentar nuevos y detallados requisitos procedimentales a fin de aumentar la transparencia en la creación y gestión de restricciones a las exportaciones (publicación y notificación de nuevas medidas, obligación de suministrar información específica así como datos y estadísticas).

La severidad de las nuevas disposiciones sería equivalente a las existentes en el Acuerdo sobre Licencias de Importación.

III. ¿Por qué los países en desarrollo defienden los impuestos a las exportaciones?

Las restricciones a las exportaciones, como instrumentos normativos, adoptan diferentes formas: impuestos a las exportaciones, prohibición de exportación, contingentes y licencias de exportación, exportaciones reglamentadas y supervisión de exportaciones.

Los instrumentos más comúnmente utilizados han sido los impuestos a las exportaciones así como los contingentes y las licencias de exportación.

De todos, la herramienta preferida, por lo general, han sido los impuestos a las exportaciones, y esto así debido a que serían mas transparentes y fáciles de administrar en comparación, por ejemplo, con las licencias y los contingentes de exportación.

Estos últimos exigirían una administración engorrosa y podrían conducir a una ineficiente distribución de los ingresos debido a la actividad de los grupos de interés locales.

En materia de cobertura, los productos agropecuarios, los productos pesqueros, minerales y metales, el cuero y las pieles son las mercancías que con mayor frecuencia son gravados con impuestos a las exportaciones.

Los principales argumentos a favor del uso de estos impuestos son los siguientes:

A. Argumento de la relación o términos de intercambio

De manera sencilla, por relación o términos de intercambio se entiende el poder adquisitivo de un país.

La disminución del agregado del precio de exportación de un país respecto del agregado del precio de importación acarrea el deterioro de la relación o términos de intercambio.

Los ingresos por las exportaciones son importantes porque con ellos se financian las importaciones.

Un país cuya relación de intercambio se ha deteriorado durante un período prolongado de tiempo tendrá dificultades para financiar sus importaciones, en particular en cuanto mas bajas sean sus reservas y en tanto su acceso a la financiación internacional sea limitada.

Esto es lo que ha sucedido invariablemente en la mayoría de los países en desarrollo.

Un número importante de países en desarrollo exporta productos básicos (tanto agrícolas como industriales), cuyos precios de largo plazo han disminuido abruptamente desde la década de los 1980s.

Entre 1980 y 1992, el índice del Banco Mundial para los precios de los productos básicos no petroleros cayó casi un 50 por ciento. Esta tendencia se habría modificado recién a partir del año próximo pasado.

Durante el período comprendido entre 1997 y 2001, el índice combinado de precios de la UNCTAD para todos los productos básicos, en dólares, cayó un 53 por ciento en términos reales. En otras palabras, en sólo cuatro años, los productos básicos perdieron más de la mitad de su poder adquisitivo en relación con los productos manufacturados.

El principio subyacente al argumento de la relación de intercambio en materia de restricciones a las exportaciones es que, cuando un país tiene un poder de mercado respecto de un producto básico, es decir, tiene la capacidad para influenciar los precios mundiales de un producto básico determinado, los impuestos a las exportaciones y otras formas de restricción a las exportaciones pueden mejorar su relación de intercambio.

Esto es que solo un país grande, es decir, un país con suficiente poder de mercado respecto de un determinado producto básico, tiene la capacidad de influenciar en el precio mundial de ese producto básico.

La imposición, por parte de un país grande, de un impuesto a las exportaciones del producto básico en cuestión creará una brecha entre los precios internos e internacionales del producto básico.

El impuesto a las exportaciones provocará un aumento del precio mundial del producto básico pero los precios internos no sufrirán modificaciones.

Si la demanda del producto básico es inelástica, es decir, si los consumidores del país importador no reaccionan al incremento de precio reduciendo el consumo del producto, serán ellos los que soportaran plenamente las repercusiones del impuesto a las exportaciones.

Los productores del país exportador continuarían recibiendo el mismo precio para sus productos básicos mientras que el gobierno del país exportador percibiría ganancias en concepto de ingresos fiscales.

Sin embargo, cuando la demanda sea elástica y disminuya, como sucede con frecuencia, el impuesto a las exportaciones tenderá a incrementar el precio mundial del producto básico pero no en proporción directa con el valor total del impuesto.

En estas circunstancias parte de la repercusión del impuesto podrá recaer entonces sobre los productores nacionales, disminuyendo su ingreso.

Esto se debe a que, cuando la demanda del producto básico no es totalmente inelástica, los consumidores tienden a disminuir el consumo del producto en respuesta al aumento de precio que resulta del impuesto a las exportaciones.

Así habrá un exceso relativo de oferta del producto básico que provocará su baja de precio.

En ambos casos, la aplicación de restricciones e impuestos a las exportaciones a productos básicos puede mejorar la relación de intercambio del país con poder de mercado, ya que los precios de exportación aumentaran.

Una relación de intercambio desfavorable representa una seria preocupación para muchos países en desarrollo y ha sido una de las principales causas de un bajo desarrollo económico.

Por lo tanto, no existen dificultades para entender que asisten razones para que los países grandes –en términos de poder de mercado- se opongan a las propuestas que persiguen la prohibición del uso de impuestos a las exportaciones .

Los beneficios que, para un país grande, provoca en términos de la relación de intercambio la aplicación de impuestos a las exportaciones no resultan eliminados por respuestas estratégicas, tales como la toma de represalias por parte de los países importadores o el parasitismo de algunos países exportadores menores.

Estas respuestas estratégicas frente a la aplicación de un impuesto a las exportaciones por un país grande no afectan la conveniencia básica de la medida, sino su nivel óptimo.

Se advierte que el argumento de la relación de intercambio no es válido para países que carecen de poder de mercado para influenciar los precios mundiales.

Si una economía pequeña aplica un impuesto a las exportaciones, las repercusiones del impuesto recaerán completamente sobre los productores nacionales. Y, debido a que el impuesto no tendrá ningún efecto sobre el mercado mundial, el país no experimentará ninguna mejora en su relación de intercambio.

B. Argumento de la diversificación económica

La diversificación económica ha sido el principal objetivo de desarrollo económico de muchos países en desarrollo.

Es que, uno de los factores que explica la vulnerabilidad económica que aflige a muchos países en desarrollo, es su dependencia en un único o en un número muy reducido de productos de exportación y de mercados de exportación.

Es un hecho indiscutible que la economía y el comercio de un número importante de países en desarrollo dependen de unos pocos productos básicos (productos agropecuarios, forestales, cueros y pieles, pescado y productos pesqueros y recursos minerales).

Así, la diversificación económica se percibe como la solución mas apropiada para muchos de los males económicos que obstaculizan el desarrollo de esos países.

La diversificación económica se puede dar en dos direcciones: horizontal y vertical.

La diversificación horizontal implica un cambio de los productos básicos tradicionales (es decir, productos cuya elasticidad de la demanda y precios son bajos) a los productos básicos dinámicos (es decir, productos con una elevada elasticidad de la demanda y, por ende, precio elevado); por ejemplo, pasar de la producción de café a la de flores cortadas o frutas y verduras.

Por diversificación horizontal se entiende también un cambio sectorial, por ejemplo, del sector minero al sector de servicios, como el turismo.

La diversificación vertical se refiere al cambio en las cadenas de producción de productos básicos mediante la adición de valor.

La diversificación vertical supone entonces añadir valor a un producto básico mediante las distintas etapas de procesamiento y distribución.

En este contexto, la pregunta que debemos hacernos es si las restricciones a las exportaciones, son o no útiles para lograr diversificaciones horizontales y verticales.

Un país -con independencia de su poder de mercado- puede ofrecer incentivos tanto para una diversificación vertical como horizontal gravando sus exportaciones tradicionales con impuestos a las exportaciones y eximiendo del impuesto, a un determinado producto respecto del cual procura lograr la diversificación.

Por ejemplo, al gravar la semilla de girasol con un impuesto, un país productor de girasol puede desalentar las exportaciones de este producto en su forma primaria y fomentar la diversificación hacia formas más procesadas de girasol o, en su defecto, hacia nuevos sectores.

La mayoría de los países en desarrollo han usado las restricciones a la exportación, en particular la prohibición de exportación y los impuestos a la importación, con el objeto de estimular la diversificación vertical.

Fundamentalmente dos versiones de argumentos sustentan esta situación.

1. Argumento de la industria naciente o de la subvención de los insumos

Con frecuencia se ha defendido las restricciones a las exportaciones sobre la base del argumento de la industria naciente o incipiente.

De acuerdo con este argumento, la protección y la subvención, con carácter temporal, de una industria manufacturera recientemente establecida podría permitir a esa industria desarrollar una ventaja comparativa.

En este contexto, las restricciones a las exportaciones, tales como los impuestos a las exportaciones, que reducen el precio interno de la materia prima ofrecerían una ventaja en términos de costo gracias a los insumos subvencionados que se utilizan en la rama de producción nacional.

El cambio hacia segmentos de alto valor agregado en las cadenas de valor de la producción de productos básicos es muy importante en la actualidad. Sin embargo, la viabilidad de una industrialización basada en recursos naturales es un tema controvertido en los medios académicos.

Las actividades económicas de países en desarrollo, ricos en recursos naturales, se han concentrado principalmente en actividades con bajo valor agregado.

Estos países se han dedicado, con frecuencia, a la producción de productos básicos via la mera extracción de recursos minerales o forestales o mediante la plantación de cultivos comerciales.

Las actividades de procesamiento, envasado, etiquetado y distribución han sido monopolizadas por empresas privadas que no siempre están instaladas en los países productores.

De varios estudios se desprende que las empresas cuyas actividades corresponden al segmento de alto valor agregado de las cadenas de valor de productos básicos han obtenido importantes beneficios mientras que los ingresos percibidos por los productores de productos básicos han sido apenas suficientes para cubrir sus necesidades básicas de subsistencia.

De ahí que la diversificación orientada hacia segmentos de alto valor agregado de la cadena de valor de la producción de productos básicos se considere frecuentemente como el objetivo de desarrollo óptimo que los países en desarrollo deben perseguir.

2. Compensar la progresividad arancelaria

Los impuestos a las exportaciones, además de desempeñar la función de subvencionar indirectamente los insumos en las ramas de producción nacional, pueden considerarse como compensaciones frente a una progresividad arancelaria en los países importadores.

La progresividad arancelaria adoptada por los países importadores reduce la competitividad de artículos procesados o semiprocesados que se importan del extranjero.

Por ejemplo, si Costa de Marfil –que exporta cacao y chocolate- decide gravar al cacao mediante el uso de un impuesto a las exportaciones o mediante otros instrumentos de restricción a las exportaciones, el Japón (cuyos aranceles van de 0 para el cacao a 32% para el chocolate) continuaría comprando el cacao en granos en el mercado internacional al mismo precio.

El impuesto provocaría una caída del precio del cacao en el mercado interno de Costa de Marfil, lo que subvencionaría indirectamente la industria del chocolate de Costa de Marfil.

En este caso, este el impuesto a las exportaciones sobre el cacao podría utilizarse para compensar la ventaja injusta que la industria japonesa del chocolate obtendría de la progresividad arancelaria.

C. Argumento de los ingresos arancelarios

Éste es un argumento sencillo. Los impuestos a las exportaciones, en particular cuando se aplican a productos agropecuarios, se han utilizado como principal fuente de ingresos fiscales desde la época colonial.

Esto se debe principalmente a la baja tasa impositiva que existe en la mayoría de los países en desarrollo y a la relativa simplicidad administrativa y viabilidad política de los impuestos a las exportaciones en comparación con otras opciones, como los impuestos territoriales, a la renta y al consumo.

Pese a la disminución de su contribución al total de ingresos fiscales, en los países en desarrollo el impuesto a las exportaciones sigue siendo una fuente importante de ingresos públicos.

En países tales como Burundi, Etiopía, Guinea, México, Sri Lanka, y Argentina los impuestos a las exportaciones representan más del 20 por ciento de los ingresos públicos. La contribución de los impuestos a las exportaciones al total de rentas públicas es también elevada en el Camerún, Costa Rica, Ghana y Siria.

D. Compensar el poder monopsónico

Una pregunta que cabe plantearse es la siguiente: ¿qué parte del precio final de los productos básicos va a los productores de los países en desarrollo y qué tan pronto las variaciones de los precios finales de los productos básicos en el mercado mundial pasan a los productores?

Esta cuestión es muy importante ya que sitúa el debate sobre restricciones a e impuestos a las exportaciones en el marco de una competencia imperfecta, que constituye el contexto real para la mayoría de productos básicos cuya exportación interesa a los países en desarrollo.

Los mercados de productos básicos están dominados cada vez más por un puñado de compradores multilaterales.

Este fenómeno, conocido como concentración de mercado, se ha convertido en la norma, en lugar de ser una excepción, en casi todos los principales mercados de productos básicos.

El mercado internacional de productos básicos agrícolas es el ejemplo paradigmático de la creciente concentración del poder del comprador y de la naturaleza oligopsónica del mercado.

Por ejemplo, cuatro empresas multinacionales (Kraft, Procter & Gamble, Sara Lee y Nestlé) dominan el mercado del café.

A comienzos de la década de 1990, los ingresos por exportación de café de los países exportadores eran de entre 10.000 y 12.000 millones de dólares, frente a una venta al por menor de aproximadamente 30.000 millones de dólares; es decir que, de las ventas al por menor, solo cerca del 30 por ciento estaba destinado a los países productores de café.

En 2002, si bien las ventas al por menor fueron superiores a 70.000 millones de dólares, los ingresos de los países productores de café cayeron en alrededor de un 50 por ciento, es decir, fueron de cerca de 5.500 millones de los dólares.

¿Cómo podría explicarse esta desconexión entre los precios o ingresos que perciben los países productores y los precios que los consumidores finales pagan?

La respuesta reside en la estructura de mercado.

Un puñado de empresas transnacionales que dominan los mercados de la mayoría de los productos básicos usan su poder oligopsónico para comprar a los países productores productos básicos a precios reducidos y utilizan su poder de oligopolio para vender los productos básicos a precios más elevados.

Varios estudios, en los que se ha empleado un análisis basado en la cadena de valor, han demostrado de forma consistente la proporcionalidad de los beneficios respecto del poder de mercado en las cadenas de valor del comercio de productos básicos.

Los países en desarrollo que deben comerciar con un único comprador o con unos pocos compradores de exportaciones de productos básicos han experimentado una disminución en las partes del valor de venta final de los productos básicos y, por ende, una pérdida de excedente del productor.

Esto se debe a las caídas de los precios y a la cantidad de productos exportados respecto de un mercado competitivo.

La eliminación de los organismos estatales de comercialización (juntas) acabó con la fuerza compensatoria contra el poder oligopsónico del único o de los pocos compradores multilaterales.

Por lo tanto, las restricciones a las exportaciones, tales como los impuestos a las exportaciones que aplican los países productores, podrían constituir una posible medida correctiva.

Si bien los impuestos a las exportaciones reducirían el volumen de las exportaciones, esta medida permitiría a los países exportadores apropiarse de una parte de los beneficios de los compradores monopsónicos u oligopsónicos, o de ambos.

IV. Principales argumentos en contra de las restricciones a las exportaciones

El uso de restricciones a las exportaciones como instrumentos de política se ha convertido en un asunto polémico en los debates académicos y en materia de políticas.

Gran parte de las objeciones contra las restricciones a las exportaciones gira en torno a sus repercusiones en términos de eficiencia y de distribución de recursos.

Cuando esos impuestos son aplicados por países grandes, penalizan injustamente a los productores y consumidores de los países importadores debido a que producen un aumento de los precios mundiales de los productos gravados, al tiempo que –como el precio domestico del país productor no se modifica- favorecen a los consumidores nacionales, incluidos las industrias locales, que utilizan el producto gravado como insumo para su producción.

Cuando un país con escaso o ningún poder de mercado aplica los impuestos a las exportaciones, estos impuestos benefician a los consumidores y industriales locales a expensas de los productores locales.

Por lo general, las restricciones a las exportaciones que tienen como consecuencia la reducción de los precios internos equivalen a gravar a los productores y subvencionar a los consumidores.

Además los impuestos a las exportaciones, al reducir el comercio de bienes de bajo costo, lo que conlleva un aumento de precios de esos productos en los mercados internacionales, conducen a ineficiencias de producción y consumo.

También se han planteado los posibles efectos perjudiciales que los impuestos a la exportación pueden tener sobre el medio ambiente.

Con el respaldo de pruebas empíricas, se aduce que la reducción del precio interno de materias primas como el carbón y el mineral de hierro, entre otras, fomenta un uso irresponsable de los recursos que perjudica el medio ambiente.

Además, en la medida en que las restricciones reduzcan los precios internos, los productores nacionales tendrán pocos incentivos para invertir en prácticas y tecnologías seguras desde una perspectiva medioambiental.

V. Conclusión

Si bien es cierto que el uso de restricciones e impuestos a las exportaciones ha disminuido un poco durante los últimos años, ya sea como consecuencia de reformas unilaterales o de compromisos contraídos en el contexto de acuerdos comerciales regionales o bilaterales, estos siguen siendo parte del arsenal de instrumentos que los países en desarrollo utilizan en numerosas ocasiones.

Las restricciones y los impuestos a las exportaciones no son suficientes en sí mismos para activar la diversificación.

Tampoco puede decirse que son siempre el mejor instrumento normativo para alcanzar los objetivos de las políticas de los países en desarrollo.

Sin embargo, existen varios casos en los que especificas restricciones a las exportaciones respecto de productos básicos, aplicadas por países con poder de mercado, podrían ser no sólo deseables sino también muy efectivas a la hora de llevar a la práctica políticas industriales y de desarrollo.

Para los países en desarrollo puede ser útil defender su espacio normativo o su discrecionalidad en materia de políticas en relación con los instrumentos normativos de los que dispongan, incluidas las restricciones a las exportaciones.

Desde esta perspectiva, las propuestas de la CE y del Japón, cuyo objeto es restringir el uso de las subvenciones a las exportaciones o establecer disciplinas en esta materia, interfieren en el espacio normativo y la capacidad de aplicar las estrategias de desarrollo de los países en desarrollo.

De hecho, la total prohibición, en el ámbito multilateral, de aplicar impuestos a las exportaciones constituiría una limitación normativa adicional, que no debería considerarse separadamente de las otras limitaciones existentes, tales como la remoción de aranceles, la prohibición de ciertas subvenciones y las repercusiones de varias de las normas de la OMC que son objeto de negociación.

Asi se advierte que la mera aceptación de nuevas restricciones en el uso de instrumentos normativos, en el caso los impuestos a las exportaciones, no ayuda, desde luego, a reducir la vulnerabilidad económica de los países en desarrollo y a integrar mejor sus economías en el sistema multilateral de comercio.

Néstor Guillerm